改革開(kāi)放的實(shí)質(zhì)，就是市場(chǎng)力量的興起以及社會(huì )力量的成長(cháng)。實(shí)際上就是一個(gè)去行政化的過(guò)程。去行政化過(guò)程在不同的領(lǐng)域有快有慢，在醫療領(lǐng)域相對較慢。

　　中國醫改之道，核心就四個(gè)字：去行政化。去行政化的要旨在于打破行政機制的既有格局，引入市場(chǎng)機制和社群機制，讓行政機制、市場(chǎng)機制和社群機制以相得益彰的方式發(fā)揮作用，而不是讓行政機制擠壓市場(chǎng)機制、摧毀社群機制。簡(jiǎn)言之，理順國家-市場(chǎng)-社會(huì )的關(guān)系，是關(guān)鍵中的關(guān)鍵。

　　行政化是計劃經(jīng)濟體制的特征。行政力量滲透到社會(huì )經(jīng)濟生活的方方面面。在計劃經(jīng)濟體系中建立起來(lái)的單位體系，尤其是事業(yè)單位體系，更是行政力量滲透并管控社會(huì )生活的組織保障。改革開(kāi)放的實(shí)質(zhì)，就是市場(chǎng)力量的興起以及社會(huì )力量的成長(cháng)。實(shí)際上就是一個(gè)去行政化的過(guò)程。去行政化過(guò)程在不同的領(lǐng)域有快有慢，在醫療領(lǐng)域相對較慢。

　　去行政化的進(jìn)程在很大程度上必須要由行政力量來(lái)推動(dòng)。但隨便解除某一項行政管控，都牽一發(fā)而動(dòng)全身。如果行政力量不愿意打破陳規，或者說(shuō)市場(chǎng)力量和社會(huì )力量尚不足以推動(dòng)行政力量去變革，那么去行政化就難上加難了。這就是醫改的謎團和困局所在。去行政化的困局到底能不能突破，在近年紅遍大江南北的“三明模式”中，這個(gè)問(wèn)題的答案顯露出一些端倪。讓我們細細分辨一下。

　　一去行政化需要再行政化

　　三明模式的內涵豐富，但最具特色、最令人印象深刻的是終結了“九龍治水”。在市委和市政府的全力支持和“充分授權”下，時(shí)任三明市市委常委、三明市副市長(cháng)的詹積富出任市醫改領(lǐng)導小組組長(cháng)，統一領(lǐng)導，一舉改變有關(guān)醫療、醫藥、醫保等政府職能部門(mén)由多個(gè)領(lǐng)導分管的現狀。

　　醫改的目標是去行政化，但實(shí)施的第一步卻是再行政化。這看起來(lái)困局的進(jìn)程，源于中國的一項國情，中國行政化的社會(huì )經(jīng)濟體制有一個(gè)特色，即分散型行政化。

　　在分散型的行政化體系中，所有單位的運行自然要受到諸多政府部門(mén)的影響和制約。因此，整個(gè)單位體制呈現為某種網(wǎng)狀型行政組織：一方面，所有單位依照功能縱向組織起來(lái)，形成等級體系；另一方面，在每一個(gè)行政等級上都存在著(zhù)跨單位的行政機構，分別控制著(zhù)所有單位運行的某一方面。分散型行政化常常表現為紛亂，由于行政權力分散在不同的政府部門(mén)，如果缺乏部門(mén)間的有力協(xié)調，不同部門(mén)的舉措自然會(huì )步調不一。

　　這種協(xié)調不力的情形，既發(fā)生在中央，也發(fā)生在地方，而中央又鼓勵地方進(jìn)行探索，于是醫改無(wú)論是在地方政策執行層面，還是創(chuàng )新層面，就難免出現各種醫改政策出現相互抵觸、自相矛盾的困境。

　　實(shí)際上面對這種局面，再行政化的呼聲在醫療體制內部一直有所提及。再行政化的主要目標是將涉及醫療的所有行政權力收歸衛生行政部門(mén)，以便對醫療服務(wù)的各個(gè)鏈條，實(shí)施全方位、全環(huán)節的自上而下的管理，以推動(dòng)大部制改革。但再行政化取向始終未在龐大的行政體制內獲得其他各政府部門(mén)的認可。這是新醫改中許多爭論的根本點(diǎn)。

　　三明醫改的再行政化并非落腳于衛生行政部門(mén)，而落腳于一個(gè)新設獨立機構：醫改辦。醫改辦首先設立于中央一級，隨后在全國各地設立。它是作為一個(gè)各級政府普遍設立，且跨部門(mén)政府間協(xié)調機構的存在。然而，在各級政府中醫改辦大多只是一個(gè)協(xié)調機構，其運作方式在很大程度上如政府各部門(mén)聯(lián)席會(huì )議，共同決議，但意見(jiàn)不一。

　　由此可見(jiàn)，在一個(gè)諸多政府部門(mén)權力錯綜復雜環(huán)境中，推動(dòng)去行政化的必要條件之一是再行政化，但再行政化并不是充分條件。很多人認為將不同的部門(mén)整合起來(lái)，就能解決政府部門(mén)間的協(xié)調難題。但大部制其中必然有分支機構，依然會(huì )存在協(xié)調難題。

　　二再行政化之后行政力量究竟要怎么做

　　醫改的觀(guān)察者需要明確其觀(guān)察焦點(diǎn)，方能把握政策環(huán)境變化的大勢。

　　具體而言，走向去行政化，行政力量的功夫應該在如下幾個(gè)方面全力施展：

　　1.完善全民醫保，通過(guò)醫療保險購買(mǎi)醫藥服務(wù)，其核心是通過(guò)醫保支付制度改革，形成新的團購型市場(chǎng)機制。

　　2.解除各種形式的價(jià)格管制，讓醫保機構與醫療機構平等談判，通過(guò)醫保付費改革，以契約化的方式控制醫藥費用的快速增長(cháng)。

　　3.破除各種影響市場(chǎng)機制發(fā)揮的行政壁壘，讓醫療資源的流動(dòng)可以隨著(zhù)病人走，讓民間資本能夠順利進(jìn)入醫療領(lǐng)域，同時(shí)明確醫療服務(wù)質(zhì)量的政府規制，建立各類(lèi)醫療機構公平競爭的游戲規則。

　　4.推動(dòng)公立醫院法人化，完善法人治理結構，其核心是理事會(huì )制度建設，其要害是政府切實(shí)賦予理事會(huì )行使醫院戰略管理的職能，落實(shí)醫院在人財物各方面的管理自主權。

　　5.推進(jìn)人事制度改革，在公立醫院中全面推進(jìn)全員勞動(dòng)合同制，最終形成醫療人力資源市場(chǎng)化的全新格局，即醫師成為自由職業(yè)者、院長(cháng)成為職業(yè)經(jīng)理人。