中美食品安全治理比較分析與展望

劉慶

2018年，我國組建國家市場(chǎng)監督管理總局，從體制結構上完善權威統一的食品安全治理，結束了九龍治水，多頭治理的歷史格局。本文通過(guò)對中美食品安全治理歷史的回顧與比較分析，提出：“食品安全治理目標，是讓政府監管部門(mén)能夠提供食品衛生安全、扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展、保障市場(chǎng)環(huán)境等服務(wù)。食品安全治理的建設不僅要注重執行層面，也需要注重結果導向，最終實(shí)現治理紅利的社會(huì )分享”。本文篇幅較長(cháng)，食藥法苑將分三期推送。

當今社會(huì )，食品安全在世界各國都是備受關(guān)注的公共安全問(wèn)題。我國食品安全問(wèn)題的發(fā)生，是時(shí)代發(fā)展中社會(huì )問(wèn)題的縮影，是全球發(fā)展過(guò)程中食品安全問(wèn)題的體現。在信息化高度發(fā)展的時(shí)期，面對我國十三億人的迫切需求與國際關(guān)注的不斷提高，如何凝聚智慧的力量，建立健全完善治理體制機制，創(chuàng )新偉大改革食品安全現代化治理模式，我們比任何時(shí)代都肩負更艱巨的使命與壓力，更需要付出堅毅的努力與汗水，用智慧的眼光、審慎的情懷、創(chuàng )新的理念，邁好時(shí)代賦予我們的偉大征程。

本文通過(guò)比較中美食品安全治理歷史變遷與現代食品安全治理，分析我國食品安全治理變遷路徑與內涵，借鑒國外良好食品安全治理理念與經(jīng)驗，提出進(jìn)一步科學(xué)規范我國食品安全治理建議，保障人民身體、生命健康及財產(chǎn)安全。

一、美國食品安全治理

食品安全問(wèn)題既是綜合性問(wèn)題，又是專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題，食品安全問(wèn)題在全球歷史范圍內都時(shí)有發(fā)生。各國結合自身實(shí)際，建立了良好治理方法與機制，我們要研究與借鑒、總結及升華，正視我國自身食品安全問(wèn)題，吸收國內外良好治理經(jīng)驗，實(shí)現偉大改革創(chuàng )新。

（一）美國食品安全治理歷史發(fā)展

1.美國早期食品安全治理

19世紀的美國內戰結束，推動(dòng)了美國實(shí)現工業(yè)化資本主義道路，而工業(yè)化和城市化也推動(dòng)著(zhù)美國科技飛速發(fā)展，美國的政治和經(jīng)濟面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。19世紀的美國食品摻假可謂“橫行猖獗，無(wú)一不假，無(wú)孔不入”，其表現為利用化學(xué)新原料、新技術(shù)的大規模進(jìn)行食品造假。1853年，《紐約時(shí)報》曝光了黑心酒糟奶事件，引起巨大社會(huì )輿論；1881年，紐約州為此頒布《純正食品與藥品》法案；自1848年至1906年期間，美國參眾兩院關(guān)于食品法案提案多達百部，其中重要法案如1886年的《人造黃油法案》、1891年的《派道克法案》等；1904年，美國社會(huì )學(xué)作家辛克萊爾著(zhù)書(shū)《屠場(chǎng)》，這部著(zhù)作深刻的推動(dòng)了當時(shí)的美國對食品安全問(wèn)題審視；1906年，時(shí)任羅斯?？偨y簽署了《聯(lián)邦食品與藥品法》，同年成立監管食品藥品的部門(mén)；1938年，《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》頒布，這是美國州立法與國會(huì )立法數十年來(lái)共同努力的重要成果體現，也為美國食品安全治理體制框架奠定了重要基礎。

2.美國食品安全治理歷史發(fā)展

美國食品產(chǎn)業(yè)的繁盛離不開(kāi)工業(yè)化發(fā)展，19世紀美國的鐵路交通的大發(fā)展，實(shí)現了食品大規模的跨空間運輸，技術(shù)創(chuàng )新也推動(dòng)了食品多元化發(fā)展。20世紀中期，美國食品安全治理開(kāi)始由結果治理轉型為過(guò)程治理，即在食品安全質(zhì)量管理中引入風(fēng)險治理的管理方式。同時(shí)，從市場(chǎng)需求的角度將復雜的食品安全問(wèn)題總結為兩個(gè)問(wèn)題，即“我們需要什么，我們能提供什么”。美國食品安全治理經(jīng)百年變遷，形成了完善的治理體系。本文大致將美國食品安全治理歷史發(fā)展分為以下四個(gè)階段：

第一階段：1906-1937年

19世紀末，美國各市州縣先后成立健康委員會(huì )，對食品安全施行監管，專(zhuān)門(mén)管理食品、飲料與藥品；該機構致力于對食品不衛生、摻假制假、偽造劣質(zhì)等行為的管理，保障公眾健康。1906年，美國首部聯(lián)邦食品法案《純凈食品藥品法》頒布，開(kāi)啟了美國食品法治化道路；1912年，《雪莉修正案》頒布，規定了禁止在食品或膳食補充劑產(chǎn)品標注虛假或欺騙性療效聲明的標簽；1913年，《古德修正案》頒布，規定了任何食品包裝，應在其外部清晰標注產(chǎn)品重量、計量、成分數值等信息，并將該條文添加至1906年的《純凈食品藥品法》中；1927年，成立農業(yè)部食品、藥品和殺蟲(chóng)劑局；1930年，“食品、藥品和殺蟲(chóng)劑局”更名為“食品藥品監督管理局”（FDA）。

第二階段：1938-1968年

1938年，美國最具里程碑意義的《聯(lián)邦食品、藥品、化妝品法》頒布，這是美國食品安全治理步入新時(shí)代的標志。該法案以消費者為核心導向，對食品標簽作出嚴格且通俗的要求，并在多年后數次修訂，不斷拓增FDA監管權力，完善監管內容，創(chuàng )新監管模式；1939-1957年，美國頒布了一系列食品標準，包括如巧克力、面粉、谷物、烘焙食品等；1958年，《食品添加劑修正案》頒布，規范食品添加劑生產(chǎn)者事前責任，設立準入門(mén)檻；1960年，《色素添加劑修正案》頒布，明確色素添加劑的定義，對生產(chǎn)者使用色素提出要求，以目錄清單的形式對色素添加劑進(jìn)行評估；1966年，《良好包裝和標簽法》頒布，對在州內銷(xiāo)售的產(chǎn)品明確標簽合規要求。

第三階段：1969-2010年

1969年，美國頒布了《食品制造、加工、包裝儲存的現行規范》（FGMP），對食品生產(chǎn)加工進(jìn)行了過(guò)程性規范；同年，美國FDA制定了《食品良好生產(chǎn)工藝通則》（CGMP）；1971年，美國食品保護會(huì )議上提出了HACCP原則，并于1974年將其原理引入有關(guān)FGMP中；1990年，《營(yíng)養標簽和教育法》頒布，明確營(yíng)養標簽監管方向；1994年，《膳食補充劑健康與教育法》頒布，該法案明確特殊標簽的要求，對膳食補充劑和膳食成分進(jìn)行了定義，將其歸入食品管理；1995年，美國FDA在《水產(chǎn)和水產(chǎn)品加工和進(jìn)口的安全與衛生程序》（海產(chǎn)品條例；水產(chǎn)品HACCP123法規）采用了HACCP體系；1998年，美國先后成立“食品傳染疾病發(fā)生反應協(xié)調組”(FORC-G)及總統食品安全委員會(huì )(President'sCouncilonFoodSafety)，解決由于美國食品監管機構數量較多，導致的職權分配不合理、監管交叉、管理資源競爭等問(wèn)題；2000年，美國消費品保護委員會(huì )（CPSC）啟動(dòng)NEISS系統，以醫院為數據樣本，收集全國相關(guān)的消費品傷害數據，其中包括食物中毒等食品方面的數據，為食品安全事故后處理、食品風(fēng)險預警與風(fēng)險防控提供了大量的數據支撐；2001年，FDA頒布《果汁HACCP規范》；2002年，《公眾健康安全及生物恐怖法》頒布；2003年，《膳食補充劑法》頒布；2004年，《食品過(guò)敏標簽和消費者保護法》頒布；2007年，《食品與藥品管理法修正案》頒布。2010年以前美國的食品安全治理為分散式食品安全監管體制，以聯(lián)邦立法為框架，配套相關(guān)法規與技術(shù)標準，結合行業(yè)協(xié)會(huì )、標準委員會(huì )及相關(guān)部門(mén)的力量，通過(guò)強制規范與自愿采用相互融合制約的方式開(kāi)展治理。

第四階段：2011年至今

2011年，《食品安全現代化法》頒布，這是美國食品安全治理的重大改革，是建立權威統一的FDA體系的重要法案。該法案明確了食品安全從“事后危機處理”前移到“事前風(fēng)險預防”的核心治理理念，建立了以預防為主、全程控制的監管構架；2016年，美國FDA頒布數十萬(wàn)字的《食品防衛最終規則》（Finalrule），該規則基于《食品安全現代化法》框架下設立，內容包括食品營(yíng)養成分標簽、食品供應鏈緩解措施、食品配料安全標準、食品運輸衛生安全等細則。

（二）美國現代食品安全治理

1.法律體系

美國食品安全治理提出最大限度降低產(chǎn)品風(fēng)險，保護消費者和促進(jìn)公眾健康的治理理念。以《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》《食品安全現代化法》等綜合性法律為核心開(kāi)展立法，構建出基本原則及框架，并配套制定《人類(lèi)食品預防性控制措施法規》《動(dòng)物飼料安全管理規定》《農產(chǎn)品安全標準》《國外供應商驗證計劃》《第三方評審/認證機構認可計劃》《人類(lèi)和動(dòng)物食品衛生運輸的法規》《防止食品蓄意摻雜的針對性策略》等法規體系，從農田至餐桌全過(guò)程保障食品安全。美國FDA賦予了州政府對食品安全治理的自主立法權，基于聯(lián)邦食品法案設立州食品安全法，依據州法開(kāi)展屬地監管。食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在遵守聯(lián)邦法規的同時(shí)，仍需承擔州法規定，因此形成了明顯的州間差異。

美國現代化治理理念重點(diǎn)包含全面提升食品安全標準、全面實(shí)施“預防為主與風(fēng)險治理”、創(chuàng )新多元監管方式共治、全面強化監管機構職能、充分發(fā)揮利用市場(chǎng)資源保障食品安全、全面加強食品安全文化教育等方面。在美國現代化治理體系下，將大幅提高食品企業(yè)運營(yíng)標準，多元監管將形成治理閉環(huán)，第三方審評、認證、檢驗機構將在食品安全治理中發(fā)揮更重要的作用。

2.體制機制

美國食品安全治理在聯(lián)邦層面，是以食品藥品監管局（FDA）為主管機構的多頭監管模式；在聯(lián)邦與地方銜接層面，是以FDA為主的分級監管模式。其中，FDA的監管事務(wù)辦公室（ORA）負責美國食品安全綜合協(xié)調與執行，其隸屬于全球監管與政策辦公室（OGROP）。美國多數州由健康部或農業(yè)部負責食品檢測工作，其主要合作方式為項目承包式合作，由FDA出資，州政府負責采購、雇員、組織開(kāi)展工作，包括食品采集、生產(chǎn)、加工、流通、召回等全鏈條環(huán)節的實(shí)地檢測與樣本分析，并通過(guò)在線(xiàn)追溯系統為FDA提供信息。FDA通過(guò)與其他部門(mén)簽訂機構協(xié)議或諒解備忘錄(memorandumofunderstanding)，共同制定并執行美國農業(yè)與食品安全戰略，建立食品安全實(shí)驗網(wǎng)絡(luò )、食品安全行業(yè)聯(lián)盟，以及食源性疾病檢測系統等，以此確保協(xié)同機制的有效性，執法監督的整體性。